《城乡规划法》对美丽乡村规划的影响
新闻来源：未知 作者：admin 发布日期：2017-04-24 18:04
城市规划在我国已兴起数年， 而美丽乡村规划在近几年才呈现蓬勃发展的气象。但在众多的美丽乡村规划中， 城市规划的模式被原封不动地复制， 没有自然村、行政村和小城镇尺度内的乡村建设规划设计和乡村保护规划设计。因此也导致了某些乡村， 未能体现农村特点， 难以满足农民生产和生活需要， 无序建设和浪费土地现象严重。
十届全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起施行。《城乡规划法》是在总结《城市规划法》和《村庄集镇规划建设管理条例》实施经验的基础上，针对现行规划管理工作中出现的新情况、新问题制定的。立法首次明确把村庄纳入规划，标志着中国将改变城乡二元结构的规划制度，进入城乡统筹的规划管理新时代。《城乡规划法》的出台， 旨在加强城乡规划管理，协调城乡空间布局， 改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。在这部法律中， 城乡规划不仅包括城镇体系规划、城市规划、镇规划， 也包括乡规划和村庄规划。乡村的建设也应当实行“先规划，后建设” 的原则。在美丽乡村规划中应以保存农村固有的田园风貌为原则， 使乡村保留一种比高人口密度、高污染的城市更优越的居住和生活条件。特别是对于一些本身就具有明显特色的村庄， 妥善保护乡村特有的人居环境、田园风光， 杜绝因盲目规划而造成的“千村一面” 的现象。
1 美丽乡村规划的内涵与外延
1.1 美丽乡村规划的内涵
美丽乡村规划从内涵来说， 是指除城镇以外的广大乡村地域的规划， 主要涉及村庄总体规划和村庄建设规划。在实际的操作层面，常常将这两个规划合并编制， 统称为“村庄规划”。实践证明， 村庄总体规划与村庄建设规划的合并能够提高规划的效率， 有利于村庄长远发展与当前建设需求的结合，便于操作实施。随着建设社会主义新农村战略的实施， 村庄规划的地位突显， 就其内容来说，主要包括村庄布点规划、建设规划与整治规划。它与农村产业发展规划、基础设施建设规划、社会事业发展规划等， 共同构成完整的新农村建设规划体系。
1.2 美丽乡村规划的外延
《城乡规划法》的实施丰富了美丽乡村规划的外延， 《城乡规划法》中新增加了乡规划和村庄规划的内容， 体现了五个统筹中统筹城乡发展的思想。美丽乡村规划是以乡村为对象编制的规划， 它不同于城市规划的对象及范畴。在规划过程中要考虑到乡村的特征， 具有与城市不同的物质景观、人地关系、生产与生活方式。乡村作为城市的广大腹地与城市的背景和组成要素存在诸多的不同。美丽乡村规划就是既要坚持节约和集约使用土地的基本原则， 又要便于农民生产生活， 体现地方特色。因此我们将美丽乡村规划的概念拟定为： 是乡村的社会、经济、科技等长期发展的总体部署， 是指导乡村发展和建设的基本依据。
美丽乡村规划的内容涉及到规划区范围，农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求， 以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。为了保障村庄的有序建设和发展， 城乡规划法提出应当因地制宜、节约用地， 发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设， 改善农村生产、生活条件。保护农民合法权益， 在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地。
2 《城乡规划法》实施后美丽乡村规划的目标与重点
《城乡规划法》新增了乡规划和村庄规划的相关内容， 并且明确指出城乡规划应保持地方特色，合理确定发展规模， 加快乡村基础设施的建设， 提高农村居民生活水平。但是美丽乡村规划不同于城市规划， 照搬城市规划可能造成规划上的误导， 因此迫切需要根据不同的乡村规模、不同地形、不同聚集程度研究出较为系统的配套选择方案， 为今后的发展提供一定的依据。
改善居住环境， 消除存在的安全隐患，规划功能布局， 让农民享受到和城市基本相当的基础设施服务的目标是建设好村庄的第一步。同时， 进一步提高农民的综合素质和培养造就一大批全面发展的新型农民。这是农民群众的基本需求， 也是在美丽乡村规划中做到“以人为本” 的关键。远期要做到更加有效地进行村庄建设管理， 促进乡村社会、经济、环境的协调发展， 加快农村城市化进程，节约土地， 保护环境和历史文化。针对目前美丽乡村规划存在的一些问题， 要做好规划工作， 保持乡村特色， 在技术层面上还需要重点关注以下几个方面：
2.1 注重功能分区的组合
美丽乡村规划空间按其功能要求一般划分为公共空间、半私用空间和私用空间三级。公共空间即乡村的公共干道和集中的绿地或游园， 供村民共同使用。在公共空间的规划上应与文化建筑、水面、曲桥、草坪、树木、雕塑小品或乡村公园、河流水系等结合在一起考虑， 营造出一种舒适、幽雅的空间氛围。半私用空间是住宅楼幢之间的院落空间， 是居民就近休息、活动和健身的场地， 在规划上应注重其设施的多样化和完备性， 把它规划成乡村中最具有吸引力的居民活动空间。私用空间即住宅底层庭院、楼层阳台与室外露台。底层庭院的设置使村民可以自由种植，增加区域内的景观， 又使村民有安全感。楼层上阳台可以眺望、休息、种植花卉， 营造垂直绿化的景色。
2.2 注重服务系统的完善
在美丽乡村规划中， 社会服务环境的营造也是不可忽视的内容。在服务设施的设置上要考虑村民的生活要求和行动轨迹， 如乡村级商业服务设施应布置成外向型， 设在人流交通必经之路的出入口附近， 使村民方便购买。
自行车、摩托车、汽车存放与垃圾处理也是乡村服务环境的关键问题之一， 美丽乡村规划中车辆停放， 应遵循集中与分散的布置方式，因地制宜， 采取多种途径。如利用院落中的半地下室以及高架平台下部等。在住宅小区规划中， 根据居住规模设置垃圾存放点， 避免公共场所的交叉污染， 由乡村委托专人清运和处理， 不要让清运垃圾的车辆横穿小区内的小路， 避免造成污染的扩散。
2.3 注重生态环境的保护
生态环境是影响美丽乡村规划的关键因素。所以， 在规划设计时应充分考虑地形、地貌和地物的特点， 尽可能在不破坏建设基地原有的河流、山坡、树木、绿地等地理条件的同时， 加以利用， 创造出建筑与自然环境和谐一致、相互依存， 富有当地特色的居住环境来。
2.4 注重人文环境建设
美丽乡村规划建设是贯彻落实科学发展观，统筹城乡经济社会发展的组成部分， 所以其规划也应该因地制宜， 结合当地的历史人文环境及村民的生活模式， 使整个美丽乡村规划有机地融入城乡互动的大环境中。力求在旧村落改造中注意保护具有历史价值的风貌， 如城墙、街巷、树木及传统的建筑形式， 在某些乡村， 结合历史文化， 或适当增加了碑、坊、亭、廊和住宅里弄， 并依据历史原貌修建具有标志性的传统古典建筑， 这在一定程度上延续了旧村落的历史文脉， 使得建成后既体现出一种文化传统的沉积， 又具备了现代化的生活环境， 满足了人们对乡村人文氛围和社区功能的要求。
2.5 注重安全防卫的设置
村民居住环境安全与否， 是极需关注的问题。要创建一个安全的居住环境不仅要有科学的乡村管理制度， 而且在很大程度上也依赖于美丽乡村规划的安全性， 这其中涉及到村民的生理、心理安全和社会安全等因素。在住宅区的规划中应充分考虑村民的有效防范行为， 通过控制规划区和村民小组入口、明确划分空间领域等措施来提高规划区的安全防卫能力。
一是在控制规划区和村民小组的入口处设置明显标志，使居住小区具有较强的领域性和归属性。
二是注重院落空间的强化， 使居民之间既有充分了解和相互熟悉的机会， 又可以使住户视线能够触及到住宅入口， 便于对陌生人进行观察、监视。
三是注重小区交通网络的合理组织。在小区主干道的规划上要做到“顺而不穿， 通而不畅”， 减少交通环境的混乱交杂， 提高安全系数。在小区级道路的规划上尽量作曲形设计， 限制车辆穿行的速度， 达到安全与降低噪音的目的。同时， 规划时应尽量减少村民小组的出入口， 一般设置两个即可，以便有效控制外来行人任意穿行， 从而起到安全防卫的作用。
2.6 注意各种线路的完善
美丽乡村规划线路主要指水、电、通信线路，是建设社会主义新农村， 促进乡村经济发展的基本保证。一是给水， 规划时乡村应设置总闸阀， 各小区设置支闸阀， 各户分闸阀；二是排污， 各户应设化粪池， 乡村视地形地势情况设置污水处理装置， 避免造成污染；三是供电， 规划时要注重乡村经济发展需要，选用配电设备时要充分考虑容量、服务半径和导线截面； 四是电信和电视线路要注重扩容，确保随时接通。
3 美丽乡村规划实施的保障措施
美丽乡村规划的落实与执行的主体不同于城市规划， 美丽乡村规划的落实不仅与地方政府职能有关， 还与村民密切相关。如村庄规划经费、规划实施的监督、村庄建设费用的筹措等。这一系列问题目前还没有统一的解决模式， 但是作为公共产品， 它必然要求具有以下几点保障措施：
3.1 村庄规划的供给主体是各级政府
村庄规划是涉及到农村产业发展、基础设施建设、教育医疗卫生事业发展、环境与传统文化保护的综合规划， 须由政府统筹协调。村庄规划的职能应由各级政府在尊重农民意愿的基础上履行， 只有做到这点，才能真正保证村庄规划的科学性、整体性、权威性。
3.2 认真研究土地政策， 保证美丽乡村规划建设用地
目前的村庄规划以整治、撤并为主， 需要一定的规划发展用地。由于农用地转为建设用地费用较高， 在新规划地建房成本相对增加， 导致新农村建设和中心村的集聚发展受到极大的限制， 村庄规划实施难度很大。因此管理好土地， 加强村庄整治、推进中心村发展和新农村建设就成为美丽乡村规划建设工作的关键。
3.3 国家扶持的基础上运用市场机制，开辟美丽乡村规划建设资金的稳定渠道
新农村建设需要政府投入大量资金， 而村庄规划是其根本， 因此要将政府提供的费用优先落实到村庄规划中。同时， 通过盘活村级集体资产， 加大村庄基础设施建设投入； 建立健全土地流转机制，用发包所得用于村庄环境建设和维护； 通过土地整理后的新增耕地折抵指标的补助资金用于环境建设等。
3.4 健全管理机制， 严格规范管理
在各级乡村建立健全规划建设管理机构， 建立独立的规划管理服务站， 设专职规划管理、规划监察执法人员， 加强规划管理人员的业务培训， 提高专业素质。对规划严格审批管理， 确保规划的严肃性和权威性。强化规划强制性规定的执行， 凡没有编制过村庄规划的地方， 不得审批建房， 要进一步强化“一书两证” 的发放， 调控农民建房行为， 同时强化规划监察。建立以村民主任为协管员的村级规划监察队伍， 形成市、乡镇、村的规划监察联动网络,切实加大执法力度， 对各种违法违规行为要坚决制止， 严格按有关法律法规进行处罚。
作者简介：陈海铿 1974.10 省级小城镇水头镇人民政府 副镇长高级工程师 13905086977
